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摘要:  作为我国民族区域自治制度的基本法，我国《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系的过程中虽扮演核心角色，但充其量只发挥了半部法的效用。

基于此类问题的普遍性、一般性，无法借由针对特定类型中央与地方关系的法律规范实现全面、深入、充分的规制，只能寄望于中央与地方关系基本法律来解决。……许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第195页。

[49]可治理性是指治理能力以及找到指导公共行为之实际条件的能力。这里的形式承接，指的是我国《民族区域自治法》对我国《宪法》中的个别条款全文照搬，所谓的承接仅具有形式意义而不存在任何的规范细化或逻辑衍伸，我国《民族区域自治法》在规范角色上沦为纯粹的我国《宪法》的复录文本。现行我国宪法以国家替代上级国家机关提法的原因虽然暂且不详，但国家在内涵上更趋近于(而非完全等于)中央是显而易见的。其二，关于上级国家机关的职责、权限的条款(在很大程度上即指中央)，[10]典型体现为该法第六章上级国家机关的职责的规定。参见罗豪才、宋功德：《软法亦法：公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第383页。

虽然多数情况下这种判断具有一定的合理性，但在周延性上依然颇显乏力。其更趋近于将我国《宪法》中财政物资技术经济建设文化建设等表述作内涵上的简单铺陈或白描，虽然更为细化，但仍无法从中寻觅真正可直接操作的具体实施路径。改革试点既有利于获得经验，也有利于获取动力。

[31]简单来说，制约是权力区分行使所形成的，监督是外部力量的督察。这就形成两种形态的宪法修改，一是显性模式，通过修改宪法文本从而确定宪法的新内容，一是隐性模式，通过改变宪法文本的实质内涵及其作用形式从而确定宪法的新内容。改革试点得到全国人大常委会的授权，但国家机构的变革并非只是实验性的——制度试验的正当性同样依赖宪法工程之规划，试验的意义在于获取经验、动力和试错，它具有推进改革的意义。摘要:  宪制性变革推动宪法发展，自身亦受到宪法的控制。

[15] 李少文：《宪法工程：一种宪法学方法论》，《法学评论》2017年第1期。又如沈岿教授试图论证宪法规范具有层次，从而运用解释方法回避良性违宪的问题。

针对国家监察委员会的制度设计是一项宪法工程。[29] 三、改革共识与民意输入 改革是一个过程，这个过程立足于高度的共识，其实质是民意充分和有效的输入。制度试点是一种独特的改革方式，正是因为试点是在宪制结构尚未整体变动乃至没有合法性依据、没有改革空间的情况下所进行的一种越法尝试。由三省市先行试点的意义不容小觑，它对于补偿现阶段监督权配置的认识不足、合法性不足以及空间不足有着重要的作用，这种作用最后就体现为对全面改革的民意支持。

前者可以称为是狭义的宪法修改，但后者也能达到修宪的效果。此机构建立之后，将会实现行使公权力的公职人员监察全面覆盖，形成一种不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。于是，君主希望通过建立监督制度，在国家权力体系之外设置一双眼睛，作为君主（主权者）的代表、分身或化身，确保主权者的权力（利）。[9]和民主制类似，君主制也可以推导出一系列的制度形式。

[32]麦迪逊在阐释美国联邦宪法确立的分权与制约时说：这样来设计政府的内部结构，使其某些组成部分可以由于相互关系成为各守本分的手段。质言之，监察委改革是加强党的领导的体现，是中国共产党所推动的宪法工程。

改革带着强烈的政治目标，是政治活动参与者的意志表达，而制度设计需要充分的理论储备、经验提升和动力支持。国家监察委员会所统一的监督，是从不同层次和类型的监督中所剥离的权力，主要覆盖了党的监督和传统的行政性质监督（包括行政监察、检察机关所进行的监督），形成一种独立的外部监督权。

设计宪法也是对新设立的机构或者说是需要授予的监督权力的某种边界限制。[29] 郑磊：《国家监察体制改革的修宪论纲》，《环球法律评论》2017年第2期。第四部分重回基本理论，总结修宪工程控制宪制性变革的逻辑结构以及它对理解宪法功能与地位的意义。[24]授权主要是给予权限，它体现了一个允许或不允许的问题，而没有涉及宪制性变革的原则性、框架性以及边界性问题，这些问题恰恰是由现行宪法和宪法秩序所确立的。总的来说，修宪过程基于一系列的制度讨论、反思与推动来搜集民意，并且集中表达民意。第一部分从监督权力的逻辑基础入手，论证监察委改革是中国共产党推动社会主义民主形式的新发展尤其是坚持党的领导的新举措。

参见秦前红：《宪法变迁论》，武汉大学出版社2003年版，第1—3页。换言之，君主制下的主权者始终在场，监督就是主权者在场逻辑的演化形式。

为此，文章的正文共分为五部分。现行宪法没有规定专门的监督权，但现实政治中却有着多种形式的权力监督方式，最典型的当属来自党的纪律监督。

[30]它随着政治文明的进步而不断发生变化，表现为两种趋势，即监督是确保主权者地位与自由的直接结果，以及对行政权力进行监督的强大需求。五、结论 本文力图证成修宪工程作为控制宪制变革的方式的意义，通过国家监察体制改革说明修宪工程的内容与功能。

国家监察体制改革受到哪些宪法性约束？改革过程如何循宪法和宪制而推动？针对宪制的变革如何受到宪法的控制？这就需要回溯改革的历程并分析改革的路径，提出有说服力的理论范式。第三部分阐释修宪所需要凝聚的共识和积累的民意，这是修宪工程的内容。翟志勇：《监察委员会与八二宪法体制的重塑》，《环球法律评论》2017年第2期。李忠：《国家监察体制改革与宪法再造》，《环球法律评论》2017年第2期。

它不仅是为了因应改革之需要，也是为改革提供更加充分的合法性资源和动力机制，还是一种来自宪法的对改革的控制。这也是极具柔性特征的中国宪法的迫切任务。

[6] 李少文：《宪法工程：一种宪法学方法论》，《法学评论》2017年第1期。它对于维护党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一具有积极意义，尤其是有利于加强党的领导，是中国共产党的宪法工程。

[30] 张国安：《论中国古代监察制度及其现代借鉴》，《法学评论》2009年第2期。改革目标是明确的，那就是重塑监督权力配置。

[32] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。陈国权、周鲁耀：《制约与监督：两种不同的权力逻辑》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第6期。[13] 丁邦开：《党政分开的法学思考》，《法学研究》1988年第3期。所以修宪从来都不是脱离宪法秩序的活动，而恰恰是在宪法控制之下的活动。

（一）监督权的逻辑与功能 与国家权力配置不同的是，监督权独享一套理论体系，其逻辑基础并非民主制。修宪工程试图约束的正是政治活动参与者发展宪法的行为，它通过一系列制度化和非制度化的方式，为政治活动参与者的行为提供规则和程序的指引，也提供了激励和约束。

试点方案强调国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。君主对他所建立的官僚体系、对其所任命的官员，并不完全信任。

这就是大修宪法的意义——宪法设计监督权力、组建国家监察委员会，明确其职责及其与其他国家机构的关系，划定权力运行方式及其边界。[2]目前有关修宪的认识已经趋于主流，[3]但修宪绝非单一事务，亦非仓促的局部选择，必须要有全局性思考，启动修宪工程就迫在眉睫。